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A geração de energia eléctrica nos EUA está a mudar rapidamente dos combustíveis fósseis para fontes mais limpas e com baixo teor de carbono. As metas estaduais de energia limpa e as reduções drásticas no custo da eletricidade renovável são as razões mais importantes.
Mas as centrais de combustíveis fósseis ainda geram 60% do fornecimento de electricidade dos EUA, produzindo no processo poluentes do ar, da água e da terra, bem como gases com efeito de estufa. Para reduzir estes impactos, a Agência de Proteção Ambiental anunciou um conjunto de regras em 25 de abril de 2024. Elas se concentram principalmente nas usinas a carvão, a fonte de eletricidade mais poluente do país.
Como advogado ambiental que exerce a profissão desde o início da década de 1970, acredito que estas restrições à poluição das centrais eléctricas já deviam ser feitas há muito tempo. As novas regras colmatam lacunas nas leis existentes que permitiram que as centrais eléctricas alimentadas a carvão poluíssem o ar e a água do país durante décadas. E exigem que as empresas de serviços públicos reduzam drasticamente as emissões de gases com efeito de estufa destas fábricas ou as fechem.
Os opositores, incluindo grupos industriais e procuradores-gerais republicanos, levantaram preocupações e alguns prometeram processar. Argumentam que a EPA ultrapassou a sua autoridade legal e está a impor custos paralisantes à indústria do carvão. Embora estes argumentos possam ressoar entre os juízes conservadores, na minha opinião, as regras cuidadosamente elaboradas da EPA assentam em bases jurídicas sólidas e têm grandes probabilidades de serem mantidas.
Mercúrio, águas residuais e cinzas de carvão
A primeira regra atualiza os padrões de mercúrio e tóxicos do ar de 2012 da Lei do Ar Limpo. O mercúrio, que é emitido para a atmosfera quando o carvão é queimado, é uma neurotoxina que causa danos ao desenvolvimento de crianças e contaminou a pesca em todos os EUA.
A nova regra fecha a chamada “brecha na lenhite”, que permite que as centrais que queimam lenhite – o tipo mais baixo de carvão – emitam mais de três vezes mais poluição por mercúrio do que outras centrais a carvão. Há apenas um punhado de usinas de linhita ainda em operação nos EUA, concentradas no Texas e em Dakota do Norte. A nova regra reduz o padrão de emissões de mercúrio dessas plantas em 70%.
Uma segunda regra torna mais rigorosas as normas para águas residuais provenientes de centrais eléctricas a carvão ao abrigo da Lei da Água Limpa. Essas plantas utilizam muita água para resfriamento, produção de vapor e processos industriais. As águas residuais que descarregam em rios, lagos e riachos contêm poluentes tóxicos como o mercúrio e o arsénico, que ameaçam o abastecimento de água potável e a pesca.
A EPA estima que a nova regra reduzirá estes poluentes em cerca de 670 milhões de libras por ano. Os proprietários de usinas de carvão terão até 2029 para cumprir, a menos que concordem em parar permanentemente de queimar carvão até 2034.
A queima do carvão também gera milhões de toneladas de cinzas, que podem conter metais pesados tóxicos, como mercúrio, arsênico e cádmio. A terceira nova regra trata de “locais legados” – usinas de carvão inativas – que armazenam coletivamente 500 milhões de toneladas de cinzas de carvão em fossas de resíduos e tanques de retenção não revestidos e não monitorados.
Os derramamentos de cinzas de carvão contaminaram rios no Tennessee, na Carolina do Norte e em outros lugares. Mais de 160 lagoas sem forro permanecem. A maioria dos locais legados está localizada em comunidades de baixa renda e comunidades negras.
AP Foto/Gerry Broome
A nova regra responde a uma decisão de 2015 do Tribunal de Apelações dos EUA para o Circuito de DC. A EPA adoptou uma regra que regulamentava o armazenamento de cinzas de carvão em centrais eléctricas activas, mas não em centrais inactivas – uma abordagem que o tribunal considerou ilegal. O novo regulamento exigirá uma gestão segura das cinzas de carvão em locais legados anteriormente não regulamentados.
Padrões de poluição por carbono
A regra potencialmente mais controversa do novo pacote aborda as emissões de gases com efeito de estufa provenientes das centrais a carvão existentes e das novas centrais eléctricas alimentadas a gás. A Secção 111 da Lei do Ar Limpo orienta a EPA a definir o “melhor sistema de redução de emissões” de poluentes atmosféricos, incluindo emissões de gases com efeito de estufa, provenientes de centrais eléctricas. Os Estados devem então submeter planos à EPA para adoptar estes sistemas. Se um estado recusar, a agência assume a implementação.
A EPA determinou que a captura e o sequestro de carbono são o melhor sistema de redução de emissões tanto para as centrais de carvão existentes como para as novas centrais de gás. A agência propôs inicialmente regular as emissões das centrais de gás existentes, mas está adiando essa etapa.
A regra adopta uma abordagem escalonada ao cumprimento que incentiva a reforma antecipada da frota de carvão envelhecida do país. As usinas que se aposentarem antes de 2032 não estariam sujeitas à regra. As que estão programadas para encerrar até 2039 teriam de reduzir as emissões em 16% até 2030. As centrais previstas para funcionar depois de 2039 devem reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa em 90% até 2032.
Para dar alguma flexibilidade aos serviços públicos, a regra permite que as fontes utilizem “hidrogénio verde” – produzido pela divisão da água utilizando energia renovável – no seu mix de combustíveis e participem em programas de comércio de emissões.
Próxima parada: Tribunal
Na minha opinião, o regulamento que enfrenta o desafio jurídico mais sério é aquele que aborda as emissões de gases com efeito de estufa nas centrais a carvão. As regras sobre mercúrio e cinzas de carvão simplesmente colmatam lacunas nas regulamentações existentes, e a regra sobre águas residuais é uma atualização há muito esperada dos padrões tecnológicos para controlar descargas tóxicas. Todas as três regras estão totalmente dentro do leme regulatório da EPA e fundamentadas em autoridade estatutária explícita.
A regra climática pode enfrentar um caminho mais difícil devido à decisão do Supremo Tribunal de West Virginia v. EPA de 2022, que invalidou o Plano de Energia Limpa da administração Obama e aplicou uma nova abordagem à interpretação das leis chamada “doutrina da questão principal”. Este conceito diz basicamente que quando uma nova regra tiver “vasto significado económico e político”, o Congresso deve conferir explicitamente à agência autoridade sobre a questão, e o tribunal não se submeterá à interpretação da agência, independentemente de considerações políticas ou da experiência da agência.
O destino da regra climática pode depender de como os tribunais respondem a estas três questões:
– A doutrina da questão principal se aplica?
A EPA não mediu esforços para distinguir esta regra do malfadado Plano de Energia Limpa e atender à diretriz da Suprema Corte de permanecer em seu caminho. A nova regra adota uma abordagem tradicional e testada ao longo do tempo para estabelecer limites de emissões com base nos controles de poluição que estão disponíveis para plantas individuais.
Na verdade, a captura e o sequestro de carbono são análogos aos depuradores – dispositivos que a EPA exige há décadas para remover poluentes como partículas finas, dióxido de enxofre e mercúrio das chaminés das centrais eléctricas. E a nova regra não exige que as empresas de serviços públicos mudem do carvão ou do gás natural para combustíveis renováveis, o que foi o que mais perturbou o tribunal no caso da Virgínia Ocidental.
– A captura e o sequestro de carbono estão prontos para o horário nobre?
A Lei do Ar Limpo exige que o melhor sistema de redução de emissões seja “adequadamente demonstrado”. Os tribunais interpretaram esta frase como incluindo opções viradas para o futuro e que “forçam a tecnologia” – o que significa que as normas podem não ser alcançáveis hoje, mas a informação disponível agora mostra que serão alcançáveis no futuro.
O Tribunal do Circuito de DC afirmou repetidamente que a EPA tem “autoridade para manter a indústria em um padrão de design aprimorado e avanços operacionais, desde que haja evidências substanciais de que tais melhorias são viáveis e produzirão o melhor desempenho necessário para atender aos padrão.”
– A regra afetará a confiabilidade da rede elétrica?
A mudança demasiado abrupta para novos combustíveis e tecnologias poderá dificultar a produção de electricidade suficiente para satisfazer a procura. No entanto, a EPA consultou agências estaduais e federais e empresas de energia e conduziu uma análise detalhada, que concluiu que a regra das centrais eléctricas não teria um grande impacto na fiabilidade.
A regra dá aos proprietários até 2032 para incorporar a captura e o sequestro de carbono e permite que os estados mantenham as usinas on-line por mais um ano se puderem demonstrar que aposentá-las ameaça a confiabilidade da rede. Outras disposições dão às empresas de serviços públicos maior flexibilidade.
Em Abril de 2024, existiam cerca de 200 centrais eléctricas a carvão ainda em funcionamento nos EUA. Prevê-se que as centrais que representam um quarto dessa capacidade fechem até 2029 por razões económicas não relacionadas com regulamentos.
Estas novas regras certamente tornarão a operação das usinas a carvão mais cara. Isto fará com que o preço da electricidade gerada a partir do carvão reflicta de forma mais precisa os seus verdadeiros custos para a sociedade. Dados os impactos da energia do carvão no ar, nas águas, na terra e no clima da nossa nação, bem como na saúde pública, considero que esta acção se enquadra perfeitamente na missão da EPA.
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