Mais foco na formulação das leis, menos nos seus objetivos

A deferência federal da Chevron está morta. Em 28 de junho de 2024, em uma votação de 6 a 3, a Suprema Corte derrubou o princípio legal de 40 anos de que quando uma lei federal é omissa ou ambígua sobre uma questão regulatória específica, os tribunais devem acatar a interpretação razoável da agência implementadora de a lei.

A reversão ocorreu em uma decisão sobre dois casos de regulamentação de pesca, Loper Bright Enterprises v. Raimondo e Relentless, Inc. v. Department of Commerce.

Esta decisão significa que os tribunais federais terão a palavra final sobre o que significa uma lei federal ambígua. O que não está claro é se a maioria dos tribunais ainda ouvirá agências federais especializadas para determinar quais interpretações fazem mais sentido.

Embora os tribunais e juízes possam variar, como estudioso de direito ambiental, espero que o fim da deferência da Chevron torne mais fácil para os juízes federais se concentrarem no significado exato das palavras individuais do Congresso, em vez de nas metas do Congresso ou na viabilidade real das leis federais.

Quem decide o que a lei significa?

A deferência da Chevron surgiu de um caso de 1984 que abordou a interpretação da Agência de Proteção Ambiental do termo “fonte estacionária” no Clean Air Act. A EPA afirmou que uma “fonte” poderia ser uma instalação que continha muitas fontes individuais de emissões de poluentes atmosféricos. Isso significava, por exemplo, que uma fábrica com várias chaminés poderia ser tratada como uma única fonte para fins regulatórios, como se estivesse encerrada em uma bolha imaginária.

Ao manter a decisão da EPA, o Supremo Tribunal criou um teste de duas etapas para decidir se deve adiar a interpretação de uma agência federal de um estatuto que ela administra.

Na Etapa 1, o tribunal pergunta se o Congresso abordou diretamente a questão no estatuto. Se assim for, então tanto o tribunal como a agência terão de fazer o que o Congresso determinar.

No Passo 2, contudo, se o Congresso permanecer omisso ou pouco claro, então o tribunal deverá submeter-se à interpretação da agência se esta for razoável, porque se presume que os funcionários da agência são especialistas na questão. O juiz John Paul Stevens teria dito a seus colegas: “Quando estou tão confuso, vou com a agência”.

A questão central nos casos Loper Bright e Relentless era se o secretário de comércio dos EUA poderia exigir que pescadores comerciais pagassem por observadores a bordo que eles eram obrigados a trazer em algumas viagens de pesca para coletar dados de captura. Tribunais inferiores nesses casos adiaram a interpretação da agência de que, sob o Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act, poderia exigir que pescadores pagassem.

No entanto, num parecer do Presidente do Supremo Tribunal John Roberts, a maioria do Supremo Tribunal concluiu que a deferência da Chevron contradiz a Lei do Procedimento Administrativo. Esta ampla lei rege tanto os procedimentos que as agências federais devem seguir como, mais importante ainda, os padrões que os tribunais federais devem utilizar para rever as ações das agências.

Tal como a maioria salientou, ao abrigo da Lei do Procedimento Administrativo, “os tribunais devem ‘decidir todas as questões jurídicas relevantes’” – incluindo explicitamente os estatutos de interpretação.

Reprimir o estado administrativo

Desde 1984, a deferência da Chevron se tornou generalizada na lei administrativa federal. Pela contagem da Suprema Corte, 70 de suas próprias decisões naquele tempo se voltaram contra a deferência da Chevron.

Mais importante ainda, milhares de decisões de tribunais federais inferiores — mais de 400 por ano em média — têm usado a deferência da Chevron em questões que vão desde benefícios da Previdência Social até padrões de segurança no local de trabalho, elegibilidade para imigração e requisitos de proteção ambiental.

A deferência da Chevron deu a muitas agências federais ampla flexibilidade para usar leis para lidar com problemas novos e emergentes que o Congresso não antecipou. Mas alguns membros da atual Suprema Corte – assim como alguns juízes de apelação federais – criticaram essa doutrina, por duas razões principais.

Primeiro, autorizou agências do poder executivo a interpretar a lei federal e forçou os tribunais a aceitar as interpretações razoáveis ​​das agências. No entanto, desde a decisão da Suprema Corte em 1803 em Marbury v. Madison, tem sido dever dos tribunais – não das agências federais – dizer o que é a lei.

Em segundo lugar, a deferência da Chevron sem dúvida permitiu que agências federais obtivessem mais autoridade regulatória do que o Congresso pretendia que tivessem, usurpando a responsabilidade do poder legislativo de fazer leis e delegar autoridade.

Quanto o Loper Bright desfaz?

A maioria do tribunal enfatizou que as decisões judiciais anteriores que sustentam as interpretações das agências baseadas na deferência da Chevron não podem ser contestadas apenas por causa desse facto. Como escreveu Roberts, essas participações “ainda estão sujeitas a decisões legais”.

Stare decisis, ou “a coisa está decidida”, é o jargão jurídico para explicar por que os tribunais respeitarão decisões anteriores. Em outras palavras, nenhum desafiante pode voltar a um tribunal que confiou na deferência da Chevron e pedir que o tribunal altere sua decisão original de que a interpretação da agência estava OK.

Isso é bom até onde vai. No entanto, muitas interpretações dos estatutos das agências podem ser contestadas múltiplas vezes.

Por exemplo, a Lei da Água Limpa protege “as águas dos Estados Unidos”. Em 2023, a administração Biden emitiu novos regulamentos interpretando quais corpos de água a lei cobre. Os contestadores que discordem dessa interpretação podem atacar directamente os regulamentos e argumentar que a leitura da lei pelas agências está errada, como fizeram as empresas pesqueiras nos casos Loper Bright.

No entanto, sob muitas leis, empresas e indivíduos também podem contestar uma interpretação da agência no momento em que a agência decide que uma regulamentação geral se aplica especificamente a eles. Esses são chamados de contestações “conforme aplicadas”. Depois de Loper Bright, sempre que uma agência que se beneficiou da deferência da Chevron vai aplicar sua interpretação a uma nova entidade regulamentada, essa entidade regulamentada pode contestar a interpretação da agência – e dessa vez a agência não obterá a deferência da Chevron.

Os tribunais federais ainda ouvirão os reguladores?

A eliminação da deferência da Chevron irá provavelmente agravar a divisão existente entre juízes e magistrados sobre como proceder na interpretação dos estatutos. Centra-se no quanto o propósito e o contexto de uma lei devem ser importantes – ou, em vez disso, até que ponto o juiz deve concentrar-se no “significado claro” das palavras específicas que o Congresso escolheu usar.

Suponha, por exemplo, que um tribunal federal enfrentasse a questão de como definir um vegetal para fins de determinar se os impostos de importação se aplicam ao molho de tomate importado. Uma abordagem de significado simples enfatizaria que o Congresso decidiu taxar vegetais e que tomates são frutas; portanto, o molho de tomate não está sujeito ao imposto de importação.

Uma abordagem focada no propósito do Congresso, em contraste, enfatizaria que o Congresso queria taxar todas as importações de alimentos saborosos que o público geralmente considera vegetais. Usando essa abordagem, a Suprema Corte em 1893, de fato, decidiu que tomates eram vegetais sujeitos a impostos de importação.

As agências federais normalmente levam muito em conta o propósito do Congresso e o contexto em que os reguladores agem quando decidem o que as leis significam. Por exemplo, quando a Food and Drug Administration teve que distinguir proteínas, que se qualificam como biológicas para fins regulatórios, de cadeias de aminoácidos, que se qualificam como medicamentos, ela se concentrou nas razões do Congresso para criar as duas categorias. Por fim, a agência decidiu que uma molécula composta de aminoácidos tinha que ter um certo nível de complexidade para se qualificar como uma proteína e, portanto, um biológico.

Em contraste, desde que o falecido Juiz Antonin Scalia se juntou à Suprema Corte em 1986, juízes federais – e especialmente juízes da Suprema Corte – têm adotado uma abordagem cada vez mais de “significado claro”, ou textualista, para interpretação estatutária. A atual Suprema Corte, por exemplo, quase certamente nunca teria permitido que um tomate fosse um vegetal.

Os juízes dissidentes Elena Kagan, Sonia Sotomayor e Ketanji Brown-Jackson, juntamente com muitos outros especialistas jurídicos, prevêem problemas sérios para casos futuros que envolvam questões altamente técnicas. O que acontecerá quando o significado claro e não especializado de uma lei não fizer sentido prático em um regime regulatório altamente técnico ou cientificamente matizado, como o FDA que classifica produtos biológicos e medicamentos?

Por quanto tempo a APA será importante?

Esta decisão também pode sinalizar que o tribunal pretende prestar maior atenção à primazia da Lei de Procedimento Administrativo de 1946 no direito administrativo federal. Este estatuto estava em vigor há quase 40 anos quando o Supremo Tribunal decidiu a Chevron em 1984, e a maioria da Chevron não o viu como um problema na altura.

Agora, porém, tornou-se uma razão para derrubar a deferência da Chevron. Outras glosas criadas pelos tribunais sobre o direito administrativo também podem ser doutrinas mortas.

O Congresso pode e criou diferentes padrões de revisão em outros estatutos, incluindo a Lei do Ar Limpo que levou à decisão da Chevron. E se um futuro Congresso determinar especificamente que a agência implementadora deve assumir a liderança na interpretação de um estatuto específico?

Espero que o Supremo Tribunal apoie a Constituição e declare qualquer delegação deste tipo inconstitucional. Por outras palavras, é provavelmente apenas uma questão de tempo até que a anulação da deferência da Chevron por Loper Bright se torne uma questão de lei constitucional federal.

Esta é uma versão atualizada de um artigo publicado originalmente em 17 de janeiro de 2024.